República de Colombia
Corte Constitucional Presidencia
La Corte Constitucional, en la sesión de la Sala Plena
celebrada el día 5 de mayo de 2009, adoptó las siguientes decisiones: 1.
EXPEDIENTE
D-7424
- SENTENCIA C-313/09
Magistrado ponente:
Dr. Mauricio González Cuervo 1.1.
Norma acusada LEY 617 DE 2000 (octubre 6) Por la
cual se reforma la Ley 134 de 1994, el Decreto Extraordinario 2222 de 1986,
se adiciona la Ley Orgánica del Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se
dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan
normas para la racionalización del gasto público nacional "Artículo
20. Viabilidad financiera de los municipios y distritos.
Incumplidos los límites establecidos en los artículos 6° y 10 de la presente
ley, el municipio o distrito respectivo adelantará, durante una
vigencia fiscal, un programa de saneamiento tendiente a obtener, a la mayor
brevedad, los porcentajes autorizados. Dicho programa deberá definir metas
precisas de desempeño, pudiendo contemplar la contratación a que se refiere
el artículo anterior o el esquema de asociación de municipios o
distritos de que tratan los artículos 148 y siguientes de la Ley 136
de 1994, entre otros instrumentos. Si al
término del programa de saneamiento el municipio o distrito no
ha logrado cumplir con los límites establecidos en la presente ley, la
Oficina de Planeación Departamental o el organismo que haga sus veces,
someterá a consideración del Gobernador y de la Asamblea un informe sobre la
situación financiera del municipio o distrito, a fin de que
esta última, ordene la adopción de un nuevo plan de ajuste que contemple,
entre otros instrumentos, la contratación a que se refiere el artículo
anterior y la asociación con otros municipios o distritos para
la prestación de los servicios a su cargo, la ejecución de obras o el
cumplimiento de sus funciones administrativas. Transcurrido
el término que señale la asamblea departamental para la realización del plan
de ajuste, el cual no podrá superar las dos vigencias fiscales consecutivas,
y siempre que el municipio o distrito no haya logrado alcanzar los límites de
gasto establecidos en la presente ley, la asamblea departamental, a
iniciativa del Gobernador, determinará la fusión del respectivo municipio o
distrito. Al
decidir la fusión la respectiva ordenanza expresará claramente a qué distrito,
municipio o municipios limítrofes se agrega el territorio de la entidad que
se fusiona, así como la distribución de los activos, pasivos y contingencias
de dichos municipios o distritos, teniendo en cuenta, entre
otros aspectos, la forma en que se distribuye a la población, la ubicación y
destinación de los activos y el origen de los pasivos. En el
caso en que se decrete la fusión del municipio o distrito, los
recursos de la participación municipal en los ingresos corrientes de la
Nación pendientes por girar, deberán ser asignados al distrito, municipio o
municipios a los cuales se agrega el territorio, en proporción a la población
que absorbe cada uno. Las
oficinas de Planeación departamental presentarán a consideración de la
respectiva asamblea el primer día de sesiones ordinarias, un informe que
cobije a la totalidad de los distritos y municipios del
departamento y a partir del cual se evalúe la pertinencia de adoptar las
medidas a que se refiere el presente artículo." 1.2.
Problema jurídico planteado La
Corte debe definir si la decisión sobre la fusión de un distrito por
determinación de la respectiva asamblea departamental, cuando se den ciertas
situaciones de insolvencia financiera, viola la reserva de ley establecida en
los artículos 150, numeral 4 de y 300, numeral 6 la Constitución Política. 1.3.
Decisión Primero.-
Declarar EXEQUIBLES las expresiones “y distritos”, “o
distrito”, “o distritos”, contenidas en el inciso primero y en el título
del artículo 19 de la Ley 617 de 2000. Segundo.-
Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “y distritos”,
“o distrito”, “o distritos”, “distrito” y “distritos”,[1] contenidas en los incisos
segundo, tercero, cuarto, quinto y sexto del artículo 19 de la Ley 617 de
2000. 1.4.
Razones de la decisión El
análisis de la Corte comienza por resaltar la especificidad de los distritos
erigidos en la Constitución Política como entidades territoriales diferentes
de los municipios. El fin de elevar ciertos municipios a la categoría de
distritos, es el de sustraerlos del régimen municipal ordinario y dotarlos,
en cambio, de un régimen legal especial. Esto no significa que en aquello en
que no exista norma especial, no se pueda aplicar de manera subsidiaria, el
régimen municipal ordinario de los municipios. Indicó que a diferencia del
municipio, cuya creación, supresión, segregación y agregación corresponde a
las asambleas departamentales, con sujeción a los requisitos que señale la
ley (art. 300, num. 6), la existencia de la entidad territorial distrital
depende del Congreso de la República. Según lo previsto en el artículo 150,
numeral 4, es el legislador quien define la división general del territorio y
fija las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar
entidades territoriales, (art. 150, num. 4 C.P.); éstas últimas leyes son de
naturaleza orgánica, en la medida que sientan los parámetros a los cuales
debe someterse el propio legislador al expedir las leyes correspondientes.
Actualmente, no existe una normatividad orgánica que predetermine tales
“bases y condiciones”, razón por la cual los distritos han sido creados
mediante actos legislativos. Por consiguiente, la atribución constitucional
de las asambleas departamentales prevista en el numeral 6 del artículo 300 de
la Constitución no puede hacerse extensiva a las entidades territoriales
distritales, en razón a la reserva legal que pesa sobre los actos de
creación, eliminación, modificación y fusión de ellas y de que desconocería
su especificidad como entidad territorial distinta de los municipios. En
cuanto se refiere al establecimiento de parámetros de viabilidad fiscal de
los municipios y distritos, la corporación señaló que tiene fundamento
constitucional en la facultad que le confiere al legislador el numeral 4) del
artículo 150 de la Carta Política, para fijar las condiciones que determinen
la existencia o desaparición de las entidades territoriales. A partir del
establecimiento de categorías de municipios con base en la población y su
capacidad financiera, la Ley 617 de 2000 fija un indicador de viabilidad
fiscal de las entidades territoriales, en cuanto sus ingresos corrientes de
libre destinación (ICLG) sean suficientes para atender los gastos de
funcionamiento a su cargo y en cierto grado, algunos de inversión. Este
indicador revela la posibilidad efectiva de autonomía del ente territorial y
de su solvencia para contribuir a la satisfacción de las necesidades básicas
de sus habitantes. Con base en ese criterio de sanidad fiscal, la ley señala
unos límites al gasto de funcionamiento de las entidades territoriales, como
un porcentaje de los ICLG –más alto para los municipios o distritos pequeños
y más bajo para los grandes municipios o distritos- cuya transgresión activa
los mecanismos establecidos en el artículo 19 de la Ley 617 de 2000, que
deben aplicarse sucesivamente: (i) elaboración por el municipio o
distrito de un plan de saneamiento financiero; (ii) elaboración por el
departamento, de un plan de ajuste financiero que obliga al municipio o
distrito; (iii) definición de la fusión del municipio o distrito con
agregación a otro. En ese
orden, las obligaciones establecidas en el inciso primero del artículo 19 de
la Ley 617 de 2000 para los distritos, de adelantar un programa de
saneamiento financiero, ante el incumplimiento de los límites o parámetros
establecidos en los artículos 6º y 10 de la misma ley, resultan ajustadas a
la Constitución. En ausencia de regulación específica en la materia para las
entidades distritales, se deben aplicar las normas generales adoptadas en
desarrollo del artículo 150-4 superior. No ocurre así, con la disposición del
inciso tercero de la norma acusada en relación con los distritos, toda vez
que su fusión está reservada al legislador y no puede ser llevada a cabo por
las asambleas departamentales, razón por la cual las expresiones impugnadas
de este inciso fueron declaradas inexequibles. Consecuencialmente, la Corte
declaró inexequibles los vocablos acusados de los incisos segundo, cuarto,
quinto y sexto, pues estas disposiciones solamente se entienden a partir de
la determinación de la fusión, de manera que para el caso de los distritos,
deben correr la misma suerte. 2.
EXPEDIENTE
D-7443
- SENTENCIA C-314/09
Magistrado ponente:
Dr. Nilson Pinilla Pinilla 2.1.
Norma acusada LEY 795 DE 2003 (enero 14) Por la
cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y
se dictan otras disposiciones "4.
Debida prestación del servicio y protección al consumidor. 4.1
Deber general. Las instituciones sometidas al control de la Superintendencia
Bancaria, en cuanto desarrollan actividades de interés público, deberán
emplear la debida diligencia en la prestación de los servicios a sus clientes
a fin de que estos reciban la atención debida en el desarrollo de las
relaciones contractuales que se establezcan con aquellas y, en general, en el
desenvolvimiento normal de sus operaciones. Igualmente,
en la celebración de las operaciones propias de su objeto dichas
instituciones deberán abstenerse de convenir cláusulas que por su carácter
exorbitante puedan afectar el equilibrio del contrato o dar lugar a un abuso
de posición dominante. 4.2
Defensor del cliente. Las entidades vigiladas por la Superintendencia
Bancaria deberán contar con un defensor del cliente, cuya función
será la de ser vocero de los clientes o usuarios ante la respectiva
institución, así como conocer y resolver las quejas de estos relativas a la
prestación de los servicios. El
defensor del cliente de las instituciones vigiladas por la
Superintendencia Bancaria deberá ser independiente de los organismos
de administración de las mismas entidades y no podrá desempeñar en ellas
función distinta a la aquí prevista. Dentro
de los parámetros establecidos en este numeral el Gobierno Nacional mediante
normas de carácter general señalará las reglas a las cuales deberá sujetarse
la actividad del defensor del cliente de las entidades vigiladas por la
Superintendencia Bancaria. Corresponderá
a la asamblea general de socios o de asociados de las instituciones vigiladas
la designación del defensor del cliente. En la misma sesión en que sea
designado deberá incluirse la información relativa a las apropiaciones
previstas para el suministro de recursos humanos y técnicos destinados al
desempeño de las funciones a él asignadas. 4.3 <Aparte
tachado INEXEQUIBLE> Procedimiento para el conocimiento de las quejas.
Lo
establecido en el inciso anterior se entiende sin perjuicio de las acciones
judiciales que pueden presentar tanto clientes y usuarios como las mismas
instituciones vigiladas a efectos de resolver sus controversias contractuales
y de aquellas quejas que en interés general colectivo se presenten ante la Superintendencia
Bancaria. 4.4
Sanciones. El incumplimiento de las obligaciones a cargo del defensor del
cliente será sancionado por la Superintendencia Bancaria en la
forma prevista en la Parte Séptima del presente Estatuto. En los términos de
dichas disposiciones las instituciones vigiladas podrán ser sancionadas por
no designar al defensor del cliente, por no efectuar las apropiaciones
necesarias para el suministro de los recursos humanos y técnicos que requiera
su adecuado desempeño o por no proveer la información que necesite en
ejercicio de sus funciones. El defensor del cliente podrá ser sancionado por
el incumplimiento de las obligaciones que le son propias. PARÁGRAFO.
El defensor del cliente podrá desempeñar su función simultáneamente en varias
instituciones vigiladas. Se excluye de la obligación de contar con un
defensor del cliente a los bancos de redescuento." 2.2.
Problemas jurídicos planteados En el
presente caso, le corresponde a la Corte resolver (i) si es posible
predicar la existencia de una omisión legislativa relativa a partir del texto
del artículo 24 de la Ley 795 de 2003, en cuanto estableció la obligación de
implementar la figura del Defensor del Cliente únicamente en las entidades
vigiladas por la Superintendencia Financiera y no a otras instituciones que
no obstante desarrollar actividades financieras no están sujetas a la
inspección y vigilancia de ese organismo; y (ii) si la citada
disposición vulnera o no el derecho a la igualdad frente a los ahorradores
que han confiado sus recursos a éstas últimas instituciones y, al mismo
tiempo, implica incumplimiento de los deberes del Estado de proteger y
promover las formas asociativas y solidarias de propiedad y de fortalecer las
organizaciones solidarias, deberes previstos en los artículos 58 y 333 de la
Constitución Política. 2.3.
Decisión Declarar
EXEQUIBLES, frente al cargo analizado, las expresiones “Las
entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria”, “las instituciones
vigiladas por la Superintendencia Bancaria”, “las entidades vigiladas por la
Superintendencia Bancaria”, “Superintendencia Bancaria” y “Superintendencia
Bancaria”, contenidas en el artículo 24 de la Ley 795 de 2003, “Por la
cual se ajustan algunas normas del Estatuto orgánico del Sistema Financiero y
se dictan otras disposiciones”, norma que modificó el numeral 49 del artículo
98 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. 2.4.
Razones de la decisión La Corte
reiteró que en principio, carece de competencia para pronunciarse en relación
con las omisiones legislativas absolutas, dado que el juicio de
constitucionalidad recae sobre una norma legal específica que de no existir,
no habría objeto de control. Cosa distinta ocurre con las omisiones
legislativas relativas, ya que en este evento sí existe un precepto
legal sobre el cual pronunciarse y es factible llegar a una conclusión sobre
su exequibilidad a partir de su confrontación con preceptos superiores de los
que emanaría el deber incumplido por el legislador. Para llegar a la
conclusión de que se está en presencia de una omisión legislativa relativa,
la jurisprudencia ha señalado que es necesario acreditar la concurrencia de
cinco elementos, tres de los cuales no están presentes en este caso. En
efecto, prima facie los textos demandados del artículo 24 de la Ley
975 de 2003, evidentemente restringen la obligación de implementar la figura
del Defensor del Cliente a las entidades vigiladas por la Superintendencia
Financiera, lo cual incluye a las denominadas cooperativas financieras, pero
no a otras entidades cooperativas que también cumplen actividad financiera.
Esto implica que al menos, en principio, estaría demostrada la presencia de
la norma de la cual se predica la omisión legislativa. No obstante, entre
estos dos tipos de entidades existen diferencias sustanciales, habida cuenta
que las cooperativas financieras hacen parte de los que se conoce como
Sistema Financiero y por esa razón, se encuentran sometidas a la inspección y
vigilancia de la Superintendencia Financiera, mientras que las cooperativas
multiactivas e integrales con sección de ahorro y crédito no se
consideran parte del Sistema Financiero y en tal medida no están sujetas a
dicha vigilancia sino a la de la Superintendencia de Economía Solidaria.
Igualmente, mientras que las cooperativas financieras pueden prestar sus
servicios tanto a sus afiliados como a terceros no asociados, las
cooperativas multiactivas e integrales con sección de ahorro y crédito sólo
podrán hacerlo respecto de sus asociados. También son distintos los
requisitos que deben cumplirse para la creación y entrada en funcionamiento
de unas y otras entidades. Esto ha llevado a que la Corte en diversos fallos
haya analizado en profundidad las diferencias existentes entre la
normatividad aplicable a esas instituciones, avalando la razonabilidad y
validez constitucional de tales diferencias, las cuales se explican en vista
del distinto entorno dentro del cual cada una de ellas cumple su misión. Además,
la corporación encontró que no se demuestra que la omisión sea el resultado
del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al
legislador, pues no existe en realidad precepto constitucional del cual
pudiera derivarse la obligación de implementar la figura del Defensor del
Cliente, ni siquiera en relación con las instituciones que conforman el
sistema financiero, respecto de las cuales la ley sí la hizo obligatoria. La
naturaleza del sistema financiero y el reparto de competencias en relación
con la regulación, inspección y vigilancia de las entidades que los
conforman, el fenómeno de la economía solidaria y los elementos distintivos
de las entidades que lo conforman, las condiciones bajo las cuales las
instituciones del cooperativismo pueden prestar servicios financieros y la
naturaleza y funciones del Defensor del Cliente como canal de comunicación
para mediar en los desacuerdos entre la entidad y los clientes y usuarios del
sistema financiero, permitieron concluir que el establecimiento de esta
figura cae sin dificultad dentro del margen de configuración normativa que en
ejercicio de sus funciones y en relación con estos temas, tiene el órgano
legislativo. Por último, tampoco cabe predicar una discriminación entre los
ahorradores de las cooperativas de ahorro y crédito multiactiva o integral y
los depositantes de las cooperativas financieras, ya que no existe entre los
sujetos comparados, la igualdad fáctica requerida para justificar una
expectativa de trato similar. Los primeros, son necesariamente afiliados y
por lo tanto hacen parte de la organización con la posibilidad de participar
en sus decisiones, al paso que los segundos, entregan sus recursos a una
entidad completamente ajena donde no tienen esa posibilidad. En consecuencia,
la Corte procedió a declarar exequibles, frente al cargo examinado, las
expresiones demandadas del artículo 24 de la Ley 795 de 2003. 3.
EXPEDIENTE
D-7350
- SENTENCIA C-315/09
Magistrada ponente:
Dra. María Victoria Calle Correa 3.1.
Norma acusada LEY 797 DE 2003 (junio 8) Por la
cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones
previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los regímenes
pensionales exceptuados y especiales Artículo 5°. El inciso 4 y parágrafo del artículo 18 de la Ley 100 de 1993
quedarán así: Artículo
18. Base de Cotización. La base para calcular las cotizaciones a
que hace referencia el artículo anterior, será el salario mensual. El
salario base de cotización para los trabajadores particulares, será el que
resulte de aplicar lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo. El
salario mensual base de cotización para los servidores del sector público,
será el que señale el Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4ª
de 1992. El
límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos
legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado.
Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos
legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el
gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales
para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales. Las
cotizaciones de los trabajadores cuya remuneración se pacte bajo la modalidad
de salario integral, se calculará sobre el 70% de dicho salario. En todo
caso, el monto de la cotización mantendrá siempre una relación directa y
proporcional al monto de la pensión. Parágrafo
1°. En aquellos casos en los cuales el afiliado perciba salario de
dos o más empleadores, o ingresos como trabajador independiente o por
prestación de servicios como contratista, en un mismo período de tiempo,
las cotizaciones correspondientes serán efectuadas en forma proporcional al
salario, o ingreso devengado de cada uno de ellos, y estas se acumularán para
todos los efectos de esta ley sin exceder el tope legal. Para estos efectos,
será necesario que las cotizaciones al sistema de salud se hagan sobre la
misma base. En
ningún caso el ingreso base de cotización podrá ser inferior a un salario
mínimo legal mensual vigente. Las personas que perciban ingresos inferiores
al salario mínimo legal mensual vigente, podrán ser beneficiarias del Fondo
de Solidaridad Pensional, a efectos de que éste le complete la cotización que
les haga falta y hasta un salario mínimo legal mensual vigente, de acuerdo
con lo previsto en la presente ley. 3.2.
Decisión Declararse
INHIBIDA para pronunciarse de fondo por ineptitud sustancial de la
demanda contra las expresiones “o ingresos como trabajador independiente o
por prestación de servicios como contratista, en un mismo período de
tiempo” y “o ingreso devengado” del artículo 5º, parágrafo
1o. de la Ley 797 de 2003. 3.3.
Razones de la decisión La
Corte encontró que los cargos impetrados por los accionantes no son ciertos,
claros pertinentes, ni suficientes como lo exige el artículo 2º del Decreto
2067 de 1991. En realidad, los cuestionamientos de los demandantes
parten de una premisa equivocada, de una interpretación inadecuada de la
norma legal. En primer lugar, las razones formuladas para sustentar el
cargo por violación del principio de unidad de materia no son ciertas, como
quiera que ninguna de las expresiones normativas cuestionadas se refieren al
sistema de salud, pues la expresión contenida en la última frase de la norma
referida a salud, fue declarada exequible mediante sentencia C-064/05 y
tampoco son suficientes, dado que los demandantes no establecen por qué tales
expresiones no tienen una conexidad material teleológica o sistemática con la
materia de la ley. En segundo
lugar, los actores formulan razones que no son ciertas y claras respecto
de la presunta contradicción de los artículos 58 y 338 de la Carta, porque
parten de la idea de que los recursos parafiscales deben destinarse a los
fines establecidos en la Ley 797 de 2003 que los crea. Sin embargo, no es
esta ley sino la Ley 100 de 1993, la que creó tales recursos y dispuso el
destino que los demandantes censuran. Tampoco explican los actores, en qué
consiste la desviación que se cuestiona. En tercer lugar, la supuesta
presunción de fraude violatoria del derecho al debido proceso y del principio
de buena fe no está presente en los segmentos normativos demandados, sino que
surge de una interpretación de los motivos que según los demandantes tuvo el
legislador al exigir la cotización simultánea para salud y pensiones. En
cuarto lugar, no es cierto que según lo demandado, al trabajador que
incumpla con la condición enunciada en la norma pierda la pensión, pues lo
que hace es privar a los cotizantes de los beneficios a que conduce la
acumulación de cotizaciones al sistema pensional, si la base usada para
cotizar al sistema de salud no es idéntica. En quinto
lugar, más allá de afirmar que la exigencia de cotización simultánea para
salud y pensión le quita al trabajador su derecho a la pensión, los
accionantes no explican en que consiste la presunta regresividad del derecho
a la seguridad social, por lo que este cargo no es suficiente, ni claro.
Tampoco expresan por qué a pesar de que el inciso segundo del parágrafo 1º
del artículo 5 de la Ley 797 de 2003 prevé un tratamiento especial para los
trabajadores de bajos ingresos, esta medida es insuficiente para corregir la
supuesta regresividad. En sexto lugar, los cargos por violación de la
Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 22), del pacto Internacional
de Derechos Civiles y políticos (art. 9º) y de la Declaración Americana de
Derechos de la Persona (art. 16), se basan en una premisa falsa que no se
deduce razonablemente de los apartes acusados. En último lugar, los
ciudadanos plantean una violación de fundamentos, fines y objetivos del
Estado social de derecho, que parte de la misma falsa premisa de que la norma
priva de la pensión de jubilación al trabajador independiente y al
contratista, pues la norma se refiere al monto de las cotizaciones para la
obtención del derecho a la pensión, sin que ello entrañe el desconocimiento
de los derechos invocados. Por lo expuesto, la Corte se declaró inhibida para
emitir un decisión de mérito. Adicionalmente,
la Corte hizo claridad acerca de que en este caso no había lugar al fenómeno
de la cosa juzgada -como lo sostiene el Ministerio de la Protección Social en
su intervención- toda vez que en la sentencia C-064 de 2005, se limitaron los
alcances de la decisión de exequibilidad al cargo por violación del principio
de unidad de materia referido exclusivamente a la frase final del parágrafo
1º del artículo 5º de la Ley 797 de 2003. NILSON
PINILLA PINILLA Presidente |
[1] La expresiones demandadas “distrito” y “distritos” se habían omitido inadvertidamente en el comunicado